城市更新，让海上花园城市生活更美好
新时代推进城市规划建设和管理，必须深入贯彻习近平总书记提出的“城市是人民的城市,人民城市为人民，坚持以人民为中心,聚焦人民群众的需求,合理安排生产、生活、生态空间,走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子,努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活”、“城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”、“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。要坚持以人为本，不断完善城市功能，提高群众生活品质” 。
一、城市更新概述
广义概念：快速的城市改造活动就是城市更新，城市本身就像是一个生命体，它有自己的发展规律，而不是过分的干预。它是以人的需求为导向，由符合规定的主体，对符合条件的城市更新区域，根据城市相关规划和规定程序，对已不适应现代化城市社会生活要求的存量资源，进行拆除重建或者综合整治，让城市功能不断得到提升和优化，让人民需求不断得到响应和满足。
更新的情形：主要对城市建成区内下列情形: （1）城市基础设施和公共服务设施急需完善；（2）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（3）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；（4）经市人民政府批准进行城市更新的其他情形。一个好的城市需要一个好的城市有机更新过程，通过持续的动态更新，有利于完善城市功能，提升城市品质，改善人居环境.
原则和目标：城市更新应当遵循政府统筹、规划引领、公益优先、节约集约、市场运作、公众参与、体检评估的原则。城市更新应当增进社会公共利益，实现下列目标：（1）加强公共设施建设，提升城市功能品质；（2）拓展市民活动空间，改善城市人居环境；（3）推进环保节能改造，实现城市绿色发展；（4）注重历史文化保护，保持城市特色风貌；（5）优化城市总体布局，增强城市发展动能。
实施程序：一般按照下列程序进行，另有规定的除外：（1）城市更新单元计划制定；（2）城市更新单元规划编制；（3）城市更新实施主体确认；（4）原有建筑物拆除和不动产权属注销登记；（5）国有建设用地使用权出让；（6）开发建设；（7）回迁安置。政府因优化营商环境以及行政审批制度改革的需要，可以按规定优化相关工作程序。
城市更新主要类型：拆除重建类城市更新指通过综合整治方式难以改善或者消除环境恶劣或者存在重大安全隐患，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照规划进行重新建设的活动。综合整治类城市更新指在维持现状建设格局基本不变的前提下，采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能等一种或者多种措施，对建成区进行重新完善的活动。
二、国家及浙江关于城市更新的方针政策
（一）国家层面城市更新
《中国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》：第二十九章全面提升城市品质中明确提出“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。…加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。”
《国务院政府工作报告》：今年全国两会，城市更新首次被写入政府工作报告。截至2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%。根据城市发展规律，我国已经进入城市更新的重要时期，即由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相关政策也进入密集出台期。
（二）浙江省层面城市更新
《浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》：第七部分深入实施新型城镇化战略，推进大中小城市和小城镇协调发展明确提出“坚定不移走以人为核心、高质量为导向的新型城镇化道路，构建以大都市区为引领、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化格局，实施城市更新行动，着力提升城市品质，全面推进城乡融合发展。”
《浙江省政府工作报告》：第三部分全力以赴做好“十四五”开局工作明确提出“加快中心城市能级提升，唱好杭州、宁波’双城记’，培育国家中心城市。开展“城市体检”，建好“城市大脑”，实施城市内涝治理工程和地下管网减漏行动，加强地下空间开发利用，打造海绵城市、韧性城市，加强城市精细化管理。加快城市有机更新，以未来社区理念统筹旧改新建，未来社区增点扩面到100个左右，改造提升老旧小区800个。”浙江省十三五期间甬舟一体化发展方案全面实施，城市有机更新进一步加强，棚改开工11.6万套，老旧小区改造开工622个。
（三）舟山市级层面城市更新
2020年，舟山人均GDP（按常住人口计算）12.7万元，常住人口城镇化率达70%，城市发展进程开始由高速度发展进入高质量发展阶段。然而在世界百年未有之大变局加速演进的重要战略机遇期，对照城市发展新形势、新要求、新坐标，舟山城市配套设施建设与管理服务的精细化水平还有待提升，城市综合承载能力还有待提升，公共空间和服务设施还存在较大缺口，居民在就业、教育、医疗、居住、养老等方面依然面临不少难题。通过城市更新，可有效破解当前城市治理瓶颈，补齐城市短板，顺应人民对美好生活的向往，提升城市建设品质品味，提高人民群众的获得感、幸福感和安全感，助力全面展示“重要窗口”海岛风景线。
城市更新实施方案：中共舟山市委、舟山市人民政府印发《加快推进中心城区有机更新实施方案(2021-2025)》“十四五”期间大力推进中心城区有机更新，实施棚户区改造、城中村改造、旧厂区改造、老旧小区改造（2000 年底前建成的住宅小区）、古城综合保护五大行动，以整体连片城市改造，带动城市形象重塑、功能复兴、业态创新，全方位提升城市经济、文化、社会、生态等品质。确保城市综合承载能力持续提升，城市人居环境明显改善，城市文化风貌有效传承，城市活力充分激发。
实施方案明确了改造任务2021—2025 年中心城区城市有机更新项目涉及总投资292 亿元，建筑面积319 万平方米（棚户区、城中村、老旧小区改造及古城保护），旧厂区土地面积1478 亩。其中定海总投资94.2 亿元，建筑面积161.7 万平方米；普陀总投资171 亿元，建筑面积141 万平方米，旧厂区土地面积994 亩；新城总投资26.8 亿元，建筑面积16.2 万平方米，旧厂区土地面积484 亩。
《舟山市政府工作报告》：把“…着力提升城市品质，积极推进城市有机更新，坚持整体连片，实施棚户区改造项目4个、旧厂区改造项目5个，推进城中村改造安置房建设项目20个，货币化安置比例达50%以上。改造老旧小区住宅700幢以上。”、 “着力构建新发展格局，…城市更新和水利设施投资增速达到省定目标。”列入全力以赴做好“十四五”开局重点抓好的九方面工作。
（四）县区级层面城市更新(以新城为例)
推进中心城区城市更新是新城建设社会主义现代化海上花园城市样板区的必由之路，新城全面梳理明确了“十四五”期间城市更新项目及总体时间安排，厘清了职责界面、责任到人。加快实现中心城区城市有机更新全覆盖，推进老旧小区、城中村、旧厂区等改造，对建成年代早、失养失修失管、市政配套设施不完善的住宅小区，实施基础设施、公共部位、周边环境、适老设施等综合改造，推动城市治理体系和治理能力现代化，系统提升城市品质和市民生活质量。
1、城中村改造行动。新城计划实施城中村改造项目3个，涉及户数572户，拆迁建筑面积 9.6万平米。一是江口浦区块。改造区域面积约1500亩(含山体部分),涉及拆迁企业40余家，拆迁投资约16.16亿元；涉及甬东江口浦私人住宅280户，拆迁建筑面积4.2万平方米，拆迁投资约5.34亿元。先期实施滨海大道(浙大路-军粮供应站)项目涉及区域征迁，完成后建设道路项目，总长3.7公里，总投资约10亿元。二是惠民桥大青岙及陈家岙区块。改造区域面积425亩，涉及住户250户，拆迁建筑面积4.6万平方米，拆迁投资约5.7亿元。三是中湾油岭下郭家塘区块。改造区域面积136亩，涉及住户42户，拆迁建筑面积0.8万平方米，拆迁投资约1亿元。
2、老旧小区改造行动。新城继续实施浦西老旧小区改造项目，在总结前期经验成果的基础上，进一步加大工作力度，全面改造小区立面、拆除防盗窗户、新建隔离围墙、实施景观绿化、改造雨污管道等，力争年内完成改造40幢1253户，建筑面积 8.1万平方米，打造老旧小区改造工作典范。同时，坚持整治和管理两手抓，在老旧小区中全面成立业主委员会，完善小区长效管理机制。
3、拔钉清零”攻坚行动。新城继续以项目为导向，全面开展“拔钉清零”攻坚行动，计划完成马鞍村、长峙村、万二村、万三村、东荡田村、城隍头村、同胜村以及金岛路商业街、定沈路临城街等区块政策处理扫尾工作，完成“拔钉清零”90户，彻底扫除项目实施障碍。 4、安置房建设行动。“十四五”期间，新城计划全面完成区域内安置房建设任务。2021年计划完成杜家岭七期南区、北区，其中北区完工2517套(北区1308套、南区1209套)，建筑面积35.4万平米(北区16.9万平米、南区18.5万平米)，投资15.4亿元(北区7.3亿元、南区8.1亿元)；2023年计划完成蒲东、山门、荷花三个安置房项目，完工2670套（蒲东725套，山门805套，荷花1140套），完成建筑面积45.04万平方米（蒲东11.95万平米，山门13.18万平米，荷花19.91万平米），投资25.4亿元（蒲东7.3亿元，山门7.1亿元，荷花11亿元）；2024年计划完成城北安置房项目，完工1643套，建筑面积28.6万平米，投资16亿元。另外，2021年8月计划新开工东荡田安置房建设项目，建筑面积10.2万平米，580套，投资6亿元，计划2024年竣工。
5、城市基础及公共服务配套设施改造行动。负责推进城市公用设施改造建设，规范和完善各类城市家具；加大地下管网破损修复力度，消除城市地下市政基础设施安全隐患补齐短板；加强园林绿化建设，抓好公园、绿地、绿道建设和养护等，打造海绵城市、韧性城市；适度超前布局“数智”新基建，创造全新的城市体验。
6、征迁安置专项行动。统筹落实城市更新工作中征收、拆迁、补偿、安置分配等工作，全面落实征迁户安置保障任务，着力减少过渡费及超期过渡费支出。
7、去存量控新增拆违攻坚行动。拆除存量违法建筑，零容忍新增违建，加强防违控新常态管控，深化住宅小区违建整治行动，开展治违除患违法建筑专项整治行动等，彻底扫除阻碍城市更新实施的违法建筑。
8、创新体制改革行动。城市管理、土地及房屋征收职能下放街道。城管网格员进社区实施精准网格化管理。街道在土地房屋征收、青苗补偿政策处理等方面更接地气更高效。
三、上一轮城市更新部分实效(以新城为例)
2014年《国家新型城镇化规划》和2015年中央城市工作会议都把盘活存量等城市更新内容推向了前沿，在此背景下舟山新城陆续开展了城中村改造、三改一拆、四边三化、违建别墅、蓝色屋面棚户区改造、五水共治、四个舟山、五大会战、品质新城等一系列城乡环境综合整治、更新提质工作。一个城市除了美丽以外，它还有许多东西要不断完善，坚持以“城市让生活更美好的理念”，努力将新城建设成“三高之地”:高质量城市产业的集聚之地、高品质城市生活的向往之地、高水平城市管理的样板之地。
新城实施城乡环境综合整治、城中村改造以来，对双阳村、万三村、动荡田村、万二村、荷花村、同胜村、城隍头村、永华村、中湾村、长峙村、马鞍村、蒲东村、老碶村等13个村实施整村拆建，投资102亿元，征收9211户、建筑面积138.61万平方米。完成安置房建设20995套、建筑面积210万平方米，拆除违法建筑141.7万平方米、拆后土地利用率80%以上。城市环境面貌显著提升，功能布局更加优化。完成浦西新村21幢楼老旧小区改造及浦西区域C级危房改造工作，投资5300万元，改造面积约4万平方米，涉及改造住户600余户，改造内容为原房屋外立面翻新、防盗窗拆除、外墙弱电管线改造、小区配套绿化、道路提升等。
“十三五”期间，新城城市建设跑出了加速度。五年来新城城市规模不断扩大，人口18万，建成区面积20平方公里。新建（改建）道路60余条，总长约75.4公里，新建城市公园8座，新增绿地面积230万平方米，新增公共停车位15200个，新建改建公交站点182个，建设品质河道10条。完成土地征收8040亩，房屋征迁3031户、面积27.7万平米。人气商气加快集聚，引进海港城、凯虹广场、江海商务广场、万达广场、长峙岛西部商业中心等各类规模招商项目30个。累计出让土地2069亩，建成房地产商业楼盘 21个，引进自贸金融中心、国际航运中心、众贸大厦、晟地大厦、和润大厦等总部大楼18幢，新增办公楼宇面积约91.6万平米。公共事业加快发展，新建中小学6所、幼儿园8所，新建社区医疗机构 4家、居家养老服务中心7家，创建幸福社区19个，打造完成文化礼堂10家、城市书房3家。在文明城市创建中集中攻坚薄弱区域，主次干道、商业大街、农贸市场、背街小巷全面进行基础设施改造提升，创建市级文明社区（村）3个、文明单位25家，建成89个志愿服务工作站。新城在舟山新区打造“重要窗口”海岛风景线中主动作为、踏实奋进，交出了“十三五”新城各项事业收官战的高分答卷。
四、加快城市更新做好五个结合
一是结合共同富裕目标加快城市更新步伐。2021年3月12日中国第十四个五年规划和2035年远景目标纲要发布提出，支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区。6月10日，中共中央、国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，支持鼓励浙江先行探索高质量发展建设共同富裕示范区，打造新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。
中共浙江省委2021年6月11日通过《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》，提出大力建设共同富裕现代化基本单元，按照未来社区理念实施城市更新改造行动，加快推进城镇老旧小区改造，基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。中共舟山市委、舟山市人民政府7月24日印发《舟山高质量发展建设共同富裕示范区先行市实施方案（2021-2025年）》坚持浙江所需、舟山所能、群众所盼、未来所向，紧扣建设“四个舟山”目标，激情创业、拼搏赶超，创造性系统性落实各项任务。
二是结合绿色共享发展理念提升城市更新品质。坚持以人民为中心思想，强化社会公平价值导向，持续推动人的全面发展和社会全面进步，建设可知可感的幸福城市。“十四五”期间，着力完善现代化公共服务体系，通过加大政府投入和社会参与，全面均衡教育、医疗、养老、文化等公共服务供给，促进全民共享、共建共享，不断提升群众获得感、幸福感。推进社会治理现代化，更加注重模式创新，推出更多具有时代特点、舟山特色的创新举措，为我市建成全国市域治理现代化试点合格城市不懈努力。
树立和践行“两山”理念，坚定不移走绿色发展道路。“十四五”期间，全域打造绿色生态，打好环境综合治理、生态环境保护与资源节约利用“组合拳”，突出抓好治水治污、三改一拆、四边三化、美丽乡村建设等工程，建设生态品质舟山，维护好山青、水净、路美、城靓的城市形象名片。积极发展绿色经济，利用生态环境优势，发展海岛休闲养生、滨海湾城市观光、城北生态旅游等产业经济，打造更多生态经济示范点。大力倡导绿色生活，鼓励绿色消费、绿色出行，推进资源节约和循环利用，增强经济韧性和可持续性。
三是结合数字化改革和清廉建设贯彻城市更新战略。
深入贯彻十九届中央纪委五次全会和省纪委十四届六次全会精神，认真落实中央纪委、省委领导关于治理拆迁拆违领域腐败问题的有关批示指示精神，贯通推进中央巡视反馈问题整改工作任务，推动拆迁拆违领域数字化改革和清廉建设，将预防城市更新过程中拆迁拆违领域腐败问题作为践行“两个维护”的重要抓手。针对城市更新拆迁拆违领域治理的堵点难点以及廉政风险点等问题，推动加快拆迁拆违领域的数字化改革；坚持以数字化引领、撬动、赋能拆迁拆违领域的流程再造、制度变革和机制完善，既有力推进城市更新过程中拆迁拆违领域治理体系和治理能力的现代化，又有效构建管根本、利长远的长效机制。
四是结合未来社区场景落实城市更新指标。
2019年由民建省委会提出的《关于尽快启动我省“未来社区”试点建设的建议》（第84号）团体提案，由时任省长袁家军领办、省政协主席葛慧君协办。浙江省人民政府办公厅印发《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》，突出群众满意导向“搬得进、住得起、过得好”，坚持分类统筹实施，集约高效利用空间，注重科学规划引领，优化社区治理模式，大力促进数字转型等。经省政府同意，省发展改革委印发了《未来社区试点建设管理办法（试行）》，自2020年7月10日起施行。未来社区是“让老百姓幸福”的新平台，社区建设将搭建139总体框架，一个中心：以人民美好生活向往为中心；三化：人本化、生态化、数字化；九大场景：未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理场景。
五是结合城市体检评估运行实施城市更新行动。
深入贯彻习近平总书记关于城市体检工作重要指示精神，统筹发展与安全，把城市体检作为统筹推进实施城市更新行动重要抓手，精准查找城市建设和发展中的短板与不足，及时采取有针对性措施加以解决，努力建设没有“城市病”的城市。
中共中央办公厅、国务院办公厅2020年12月21日印发《关于推进城市安全发展的意见》指出，深化隐患排查治理，制定城市安全隐患排查治理规范，健全隐患排查治理体系。加强城市基础设施安全管理，有序推进城市地下管网依据规划采取综合管廊模式进行建设。强化与市政设施配套的安全设施建设，及时进行更换和升级改造。加强城市棚户区、城中村和危房改造过程中的安全监督管理，严格治理城市建成区违法建设。
国务院办公厅2021年4月25日印发《关于加强城市内涝治理的实施意见》指出，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，…老城区雨停后能够及时排干积水，低洼地区防洪排涝能力大幅提升，历史上严重影响生产生活秩序的易涝积水点全面消除，新城区不再出现“城市看海”现象；在超出城市内涝防治标准的降雨条件下，城市生命线工程等重要市政基础设施功能不丧失，基本保障城市安全运行；；有条件的地方积极推进海绵城市建设，在城市建设和更新中，积极落实“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施。
经国务院同意，住建部2020年12月30日印发《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》，当前，城市地下市政基础设施建设总体平稳，基本满足城市快速发展需要，但城市地下管线、地下通道、地下公共停车场、人防等市政基础设施仍存在底数不清、统筹协调不够、运行管理不到位等问题，城市道路塌陷等事故时有发生。城市地下市政基础设施建设是城市安全有序运行的重要基础，加强城市地下市政基础设施建设作为实施城市更新行动的重要内容，有利于扭转“重地上轻地下”、“重建设轻管理”观念，切实加强城市老旧地下市政基础设施更新改造工作力度，对超过设计使用年限、材质落后的老旧地下市政基础设施进行更新改造。
从2018年开始，住建设部开展城市体检工作，截至2021年已选择59个样本城市(浙江省杭州、宁波、衢州)全面推进城市体检工作，积极探索以城市体检推动城市更新工作，建立了生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8方面65项指标组成的体检指标体系，形成了城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的城市体检工作方法。
自然资源部2021年6月18日发布《国土空间规划城市体检评估规程》，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等维度，围绕“宜业、宜居、宜乐、宜游”，从老百姓日常最基本的需求出发，设置了多个反映社区安全、医疗、教育、养老、文化、体育、商服、公园等设施覆盖情况的指标，33项基本指标、89项推荐指标，供各地结合不同发展阶段和实际需要选用。城市内涝严不严重，城市交通拥不拥堵，中小学学位配置是否均衡，医疗、养老设施是否充足……从今年开始，围绕上述与城市规划和百姓生活息息相关的指标，我国所有城市将迎来每年的定期“体检”， 五年一评估。自2018年起，自然资源部已在北京、上海、重庆、长春等多个城市进行了体检评估的先行试点工作，推动城市体检评估制度成为服务国家重大战略落地、城市治理水平提升和人民生活品质改善的有力制度抓手。
五、结语
市委、市政府号召我们，发扬钉钉子精神，坚定信心、乘势而上，一任接着一任干，一年接着一年抓，全力做好城市更新这篇大文章，一步一个脚印地推动城市更新不断取得新成绩，奋力书写海上花园城市建设的新篇章。（新城管委会规划建设局供稿）